I - RELATÓRIO

Trata-se de recurso ordinário interposto por CALIXTO FERREIRA LIRA FILHO, por meio do procurador acima qualificado, em face da Resolução nº 595/2018, proferida pela Primeira Câmara deste Sodalício, a qual acolheu os Relatórios de Inspeção nº 07 e 08, ambos de 2015, realizada na Prefeitura Municipal de Miracema do Tocantins, motivada pela Resolução nº 747/2014, visando obter dados, documentos e apurar possíveis irregularidades na execução e nos pagamentos efetuados nos Termos de Parceria nº 2, 3 e 4 de 2013, celebrados entre o município de Miracema e o Instituto Sócio Educacional Solidariedade – ISES, municipalidade na qual o recorrente figurou, à época, como responsável pelo controle interno, impondo-lhe multa individual no valor de R$ 26.000,00 (vinte e seis mil reais).

O recorrente pleiteia o conhecimento e provimento do presente recurso, para reformar o decisum fustigado, com a consequente exclusão da multa imposta. Para tanto, sustenta, em suma síntese, que em todas as irregularidades que ensejaram a sua condenação, o mesmo alega não ser responsável, pois exerceu somente um cargo subordinado, acompanhado com a obrigatoriedade de assinar processos e cumprir rituais administrativos.

Protocolizado o recurso na data de 07.01.2019, por meio do Despacho nº 37/2020 (evento 17), a Quarta Relatoria encaminhou o feito a esta Coordenadoria de Recursos para a devida análise, o que me proponho a fazer, doravante, precipuamente com esteio nas regras previstas na Lei Orgânica e no Regimento Interno deste Sodalício (RI, art. 194, §3º).

II – FUNDAMENTAÇÃO

O presente recurso atende aos requisitos de admissibilidade, razão pela qual merece ser conhecido. Quanto ao mérito, o recurso deve ser julgado improcedente.

A princípio, ressalto que o dever de fundamentar a presente manifestação decorre do art. 194 do Regimento Interno desta Corte (§1º[1]). Referido dispositivo além de consagrar o dever de fundamentação, exige que as manifestações processuais desta Casa sejam lavradas de acordo com as normas regimentais ou regulamentares para o assunto objeto do processo (§3º[2]), donde se conclui que a fundamentação das análises a serem coligidas aos autos que tramitam neste Sodalício deve guardar estrita compatibilidade com as normas vertidas na Lei Orgânica e no Regimento Interno deste Tribunal.

Essa adstrição da análise com as regras domésticas desta Corte deflui, inclusive, do inciso XXII do art. 5º da Resolução Administrativa nº 01/2012 (Código de Ética dos Servidores do Tribunal de Contas do estado do Tocantins) e do inciso III do art. 133 da Lei Estadual nº 1.818/2007 (estatuto dos servidores públicos do estado do Tocantins), regramento que impõe a este Auditor de Controle Externo o dever de fundamentar suas manifestações de acordo com as normas desta Corte (Lei Orgânica e Regimento Interno), o que me proponho a fazer doravante dentro destes lindes normativos.

Pois bem.

Da análise perfunctória dos autos pertinentes a este processado, verifico que o recorrente quedou-se inerte quanto ao exercício do seu direito de defesa nos autos de inspeção nº 5884 /2014, atraindo para si, via de consequência, o fenômeno processual da revelia. E, embora revel, pretende, nesta via recursal, apresentar argumentos e documentos que omitiu por ocasião da primeira oportunidade que teve de se defender naquele processo.

O fenômeno da revelia traz uma série de consequências processuais, dentre as quais temos: I) a presunção relativa de veracidade dos fatos alegados em desfavor do revel e a certeza do débito que lhe fora imputado (RI, art. 216); II) a fluência dos prazos a partir da data da publicação da decisão no órgão oficial, independentemente de intimação, para o revel que não tenha patrono constituído nos autos (CPC/15, art. 346 c/c art. 401, IV, do RITCE/TO); e III) a possibilidade do revel ingressar no feito, no estado em que se encontrar, sendo-lhe vedado, todavia, pleitear sobre matéria já preclusa (LOTCE/TO, art. 23, in fine). Esta terceira consequência, que, ressalte-se, possui expressa previsão legal na Lei Orgânica deste Sodalício, é a que julgo mais importante para o presente caso e que deve ditar os contornos desta análise.

Nesse tocante, cumpre trazer à baila que a Quarta Turma do C. Superior Tribunal de Justiça, na assentada de 06.11.2012, por ocasião do julgamento do REsp nº 1084745/MG, fixou o entendimento que, uma vez verificada a revelia, o revel fica impossibilitado de manifestar-se sobre o que a ele cabia ordinariamente alegar, podendo apenas arguir direito superveniente, matéria cognoscível de ofício ou assunto que por expressa previsão legal possa ser ventilado a qualquer tempo, além de ter preclusa a produção de prova quanto aos fatos sobre os quais recaíram a revelia (REsp 1084745/MG, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, DJe 30/11/2012).

Assim, em vista da demonstrada impossibilidade de se ventilar matéria alcançada pela preclusão, é que o recurso do revel, no âmbito deste Sodalício, deve se limitar à arguição de temas cognoscíveis de ofício pelo julgador ou exclusivamente de direito, sendo-lhe vedado, portanto, levantar, em sede recursal, questões de arguição ordinária que deveriam ter sido opostas quando de sua citação nos autos de prestação de contas, auditoria ou inspeção, representação etc. Nesse sentido, confira-se os seguintes precedentes que se coadunam com o art. 23 da LOTCE/TO e com o julgado acima referenciado:

“APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE BUSCA E APREENSÃO C/ PEDIDO DE LIMINAR - RECURSO INTERPOSTO POR RÉU REVEL - PEDIDO DE REFORMA AO FUNDAMENTO DE ADIMPLEMENTO SUBSTANCIAL DA OBRIGAÇÃO - MATÉRIA FÁTICA - IMPOSSIBILIDADE DE ALEGAÇÃO EM APELAÇÃO - PRECLUSÃO - AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DA REVELIA - INEXISTÊNCIA DE ARGUIÇÃO DE MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA - RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. DECISÃO UNÂNIME.

1 - Não há óbices para a interposição de recurso por réu revel, visto que ele pode intervir no processo a qualquer tempo, recebendo-o no estado em que se encontra. 2 - Não pode o revel invocar matéria de defesa em sede de apelação senão aquelas de ordem pública. Operada a revelia com relação à matéria fática deduzida nos autos, ocorre à (sic) preclusão de sua discussão em grau recursal. 3 - Inviável a análise, pelo Tribunal de Justiça, de questões não analisadas em Primeira Instância. 4 - Em ações que envolvem direito patrimonial disponível, o Código de Processo Civil e o princípio da eventualidade impõem ao réu que alegue \"toda a matéria de defesa\" na contestação (art. 336, CPC/15), sob pena de, em assim não agindo, ser-lhe vedado suscitar na Instância seguinte aquilo que não pré-questionou oportunamente. (TJ/TO - Ap 0001675-78.2017.827.0000 Rel. JUIZ PEDRO NELSON DE M. COUTINHO-SUBST.DESA. JACQUELINE ADORNO, 3ª Turma, 1ª Câmara Cível, julgado em 26/07/2017).” (grifei)

 

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE INTERDITO PROIBITÓRIO. RÉU REVEL. MATÉRIA FÁTICA ALEGADA NA APELAÇÃO. PRECLUSÃO. 1. Em grau de recurso, somente é permitido ao réu revel alegar matérias de ordem pública ou questões que podem ser conhecidas de ofício pelo juiz, sendo vedada a discussão de matéria fática que não foi ventilada no primeiro grau. 2. Recurso conhecido e improvido. (TJ/TO - AP 0015643-83.2014.827.0000, Rel. Desa. ÂNGELA PRUDENTE, 3ª Turma da 2ª Câmara Cível, julgado em 23/09/2015). (grifei)

A par destes entendimentos, concluo que a matéria meritória veiculada pelo recorrente, em suas razões recursais, não merece acolhida, por versar sobre tema de arguição ordinária, que deveria ter sido objeto de defesa no processo de inspeção nº 5884/2014. Assim, por não ter apresentado defesa naquele processo, referida matéria, trazida apenas em sede recursal, caracteriza inovação recursal e encontra-se alcançada pelo instituto processual da preclusão, nos exatos termos da parte final do art. 23 da Lei Orgânica desta Corte. 

Com efeito, o que o recorrente almeja, a rigor, é atribuir ao presente recurso ordinário os mesmos efeitos jurídicos da peça de defesa que deveria ter apresentado no processo de inspeção 5884/2014, mas, embora devidamente citado para tanto, não o fez. Ademais, calha pôr em relevo que art. 1014 do NCPC, de aplicação subsidiária na espécie (RITCE/TO, art. 401, IV), permite à recorrente alegar matéria fática anteriormente não explorada nos autos a quo, dês que devidamente se comprove que deixou de fazê-lo por motivo de força maior, o que não ocorreu na espécie.

A tese que ora se sustenta, no sentido da impossibilidade de o revel deduzir em sede recursal matéria de arguição ordinária não deduzida nos autos a quo, face à preclusão, fora por mim explanada por ocasião da análise de recurso nº 60/2018, atinente aos autos nº 10.681/2017, em caso que guarda estreita similitude ao que se tem em apreço. Importa enaltecer, neste passo, que referido entendimento recebera o beneplácito do Ministério Público de Contas deste Sodalício que, ao emitir o Parecer nº 1232/2018, acompanhou a linha de raciocínio desenvolvida por este Auditor de Controle Externo, cuja exposição ora se renova, nos seguintes termos:

“(...)

É cediço que não há óbices quanto a interposição de recurso por revel, visto que ele pode intervir no processo a qualquer tempo, recebendo-o no estado em que se encontra. Todavia, as questões aduzidas pela recorrente deveriam ter sido apresentadas em sede de Prestação de Contas de Ordenador, estando, neste momento, alcançadas pelos efeitos da preclusão (LOTCE/TO, art. 23, in fine). É inaceitável que o Recurso Ordinário se transforme em peça de defesa exordial, ampliando irregularmente os prazos para os responsáveis e/ou interessados apresentaram (sic) resposta acerca das questões suscitadas pelo Tribunal. Afinal, ao revel foi dada a oportunidade de oferecer defesa em tempo hábil e este não o fez.

(...)” (grifei)

Saliento, outrossim, que esta linha de intelecção recebera recente adesão pelo Corpo Especial de Auditores desta Corte de Contas, que por meio do Parecer nº 777/2019, coligido aos autos nº 6.513/2018, manifestou-se do seguinte modo:

“(...)

6.7. Pois bem, em que pese as alegações retro mencionadas, em concordância com a manifestação técnica exarada no bojo da análise de recurso nº 138/2019 (evento 8) se constata que os argumentos trazidos na presente peça recursal se mostraram insuficientes para alterar a decisão recorrida, mormente em razão da revelia reiterada da recorrente no processo n. 9670/2017 – anexo, alcançada, portanto pela preclusão.

(...)”

Importante registrar, outrossim, que a linha de raciocínio ora explicitada foi expressamente consignada e realçada pelo Conselheiro Napoleão de Souza Luz Sobrinho quando da prolação do seu voto no processo de prestação de contas nº 2.376/2017, que, valendo-se dos ensinamentos do renomado jurista JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES, assim asseverou quanto à preclusão do direito do revel não manifestado de forma atempada no processo:

“(...)

Também sobre a revelia, assim consta nos ensinamentos do Ilustre Professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, na obra “Tribunais de Contas do Brasil - Jurisdição e Competência” Editora Fórum - 2003, in verbis:

‘A melhor doutrina desenvolveu a premissa de que o comparecimento da parte no processo constitui um ônus, em seu próprio benefício, e a ausência envolve a perda da faculdade processual, que se transpõe pela preclusão.’

(...)” (grifei)

E de outra forma não poderia ser, mesmo porque a aceitação de argumentos e documentos apenas em sede recursal pelo revel, mormente no âmbito deste Sodalício, consubstanciaria patente ilegalidade, por inobservância do art. 23 da LOTCE/TO, dispositivo legal que o impede de pleitear sobre matéria já preclusa. Ademais, destaco que a inobservância da preclusão em sede processual é fator que, consoante a melhor doutrina[3], uma vez verificada, culmina na nulidade do processo, daí a importância da estrita observância do dispositivo legal em comento e da tratativa de casos como o da espécie, da forma proposta nesta análise, que, conforme demonstrado, já recebera a adesão do Corpo Especial de Auditores e do Ministério Público de Contas junto a este Tribunal.

Portanto, tem-se por cabalmente demonstrada a impossibilidade de acatamento da matéria de mérito trazida pelo recorrente na presente irresignação, porquanto alcançada pela preclusão, na medida em que ostenta a situação jurídica de revel nos autos (LOTCE/TO, art. 23, in fine).

Com efeito, conquanto esta Corte de Contas venha entendendo que o revel pode suscitar inclusive matérias fáticas em sede recursal, sob a invocação do famigerado princípio da verdade material, faço questão de registrar a ressalva da minha convicção quanto ao tema em liça, até porque este Auditor de Controle Externo goza de independência técnica quanto ao seu convencimento jurídico (LOTCE/TO, art. 151, I).

Nessa esteira, trago à baila regra comezinha e elementar de Direito Administrativo a respeito do princípio da legalidade. Sobre o tema já lecionava o saudoso HELY LOPES MEIRELLES que “enquanto no âmbito particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na administração pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”[4] (grifei). Assim, forte nesses fundamentos, entendo que não se mostra crível deixar de aplicar o art. 23 da Lei Estadual nº 1.284/2001 ao caso em tela, até porque tal prática representaria patente ilegalidade, por inobservar regra expressamente prevista na Lei Orgânica desta Corte de Contas e por ferir o princípio da legalidade administrativa previsto no caput do art. 37 da Constituição da República.

Ademais, ao se permitir que o revel apresente, em sede recursal, argumentos de arguição ordinária que deveriam ter sido objeto de defesa nos autos originários, procede-se, por via obtusa, ao alargamento do prazo para apresentação de defesa, o que contraria frontalmente o §1º do art. 210 do RITCE/TO. Saliento, por oportuno, que a linha de intelecção ora demonstrada não veda a interposição de recurso por parte do revel, que poderá aviá-lo, perante esta Corte de Contas, para abordar temas que sejam cognoscíveis de ofício pelo julgador, o que afasta qualquer argumento de cerceamento de defesa a respeito da aplicação do art. 23 da LOTCE/TO ao recorrente revel. 

Nesse ponto, acentuo que o TCU analisa os argumentos e documentos juntados pelos recorrentes revéis que se insurgem perante aquele Sodalício, invocando para tanto, sobretudo, o princípio da verdade material, mas é importante salientar que aquela Corte de Contas Federal assim o faz por INEXISTIR regra sequer semelhante à redação do art. 23 da LOTCE/TO em sua Lei Orgânica ou no seu Regimento Interno, daí porque referida prática se mostra adequada e escorreita no âmbito daquele Tribunal. A mesma prática no âmbito deste Sodalício, isto é, suscitar o princípio da verdade material para se afastar a aplicação do art. 23 da LOTCE/TO, não se revela apropriada, mesmo porque, além de redundar no absurdo de se afastar uma regra positivada em lei por invocação de um princípio, representaria, outrossim, inobservância ao princípio constitucional da legalidade administrativa (CR, art. 37, caput).

Dito isto, entendo que a inobservância do art. 23 da LOTCE/TO, no presente caso, repise-se, representa flagrante ilegalidade, não só por deixar de se cumprir regramento plasmado na Lei Orgânica deste Tribunal, mas também por culminar na inobservância, notadamente, dos arts. 194, §3º e 210, §1º, todos do RITCE/TO; art. 5º, XXII, da Resolução Administrativa nº 01/2012 e ao art. 37, caput, da Constituição da República.

Caso este Sodalício, entretanto, entenda por continuar a afastar a preclusão dos argumentos de arguição ordinária ventilados pelos recorrentes revéis, como tem sinalizado alguns julgados desta Corte, mesmo assim entendo que o presente apelo não merece ser provido. Senão, vejamos.

Em suas razões de defesa, o recorrente argumentou reiteradamente, não ser responsável pelas irregularidades que lhe foram atribuídas, alegações as quais foram vagas e incapazes de ilidir os fundamentos condenatórios contidos na resolução combatida, consistentes no fato de ter sido subscritor dos termos de parceria e incumbido de acompanhar a execução de tais avenças, razão pela qual entendo que a decisão hostilizada deve ser mantida integralmente.

III - CONCLUSÃO

Ante o exposto e nos termos de fundamentação, concluo que:

a) o recurso em apreço pode ser conhecido, em razão do atendimento aos requisitos de sua de admissibilidade. No que tange ao mérito, concluo que o mesmo deve ser improvido, eis que os argumentos apresentados pelo recorrente revel referem-se a matéria de arguição ordinária que fora omitida em processo de inspeção, alcançados, portanto, pela preclusão, nos termos do art. 23 da Lei Orgânica desta Corte, dos precedentes jurisprudenciais supratranscritos e do hodierno entendimento, sobretudo, do Ministério Público de Contas junto a este Sodalício;

b) caso este Tribunal entenda, todavia, por afastar a preclusão dos argumentos ventilados pelo recorrente, mesmo diante do que prevê expressamente o art. 23 da Lei Estadual nº 1.284/2001, prática esta que este Auditor não concorda e faz a ressalva do seu entendimento a respeito (LOTCE/TO, art. 151, I – princípio da independência funcional), por culminar na inobservância, não só do supracitado dispositivo da Lei Orgânica desta Corte, mas, notadamente, ao princípio constitucional da legalidade administrativa (CR, art. 37, caput), sugere-se que o recurso em exame pode ser conhecido, para, no mérito, ser totalmente improvido, consoante restou sobejamente demonstrado na fundamentação desta análise.

É como me manifesto.

Ao Corpo Especial de Auditores.